Эльвира Азимова стала омбудсменом. Это хорошо или плохо?

Карим Мукжидек, колумнист The Village Казахстан, член команды телеграм-канала humanrightskz объяснил, что нужно знать о назначении Эльвиры Азимовой на должность омбудсмена Казахстана.

2 сентября Сенат Парламента Республики Казахстан одобрил Эльвиру Азимову на должность Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Эта должность была вакантной с 12 августа, когда Аскар Шакиров — предыдущий Уполномоченный по правам человека (должность неофициально также называют омбудсменом) — был назначен сенатором Республики Казахстан.

Омбудсмен — распространенное в мировой практике название должностного лица, чьей задачей является контроль над соблюдением государственными органами прав и свобод человека и гражданина. Это всегда официальное должностное лицо, государственный служащий, чья работа оплачивается государством. Например, в Казахстане его статус — политический государственный служащий. При этом работа омбудсмена, — критиковать деятельность правительства, советовать, указывать на недостатки.

Мандат казахстанского омбудсмена включает в себя право рассматривать жалобы по нарушению прав человека должностными лицами и организациями. Если нарушение прав подтверждается, он вправе направлять госорганам рекомендацию по мерам, необходимым для восстановления нарушенных прав. А ещё он может устраивать парламентские слушания, может обращаться к должностным лицам публично, предлагать менять законы.

Чем омбудсмен так важен? Он занимает уникальное положение. Если все другие госорганы прежде всего обязаны обеспечивать те права, которые прописаны в национальном законодательстве, то обязанности главного государственного правозащитника шире. Он следит за соблюдением прав и свобод, прописанных в международном праве прав человека и необязательно предусмотренных в национальном законе. Более того, это подразумевает, что омбудсмен может предлагать государству улучшать законодательство, чтобы привести его в большее соответствие с международными правами человека.

Это учреждение в Казахстане было создано в 2002 году Указом Президента. Омбудсмен избирается на пять лет Сенатом на основании представления Президентом. Уходящий омбудсмен — Аскар Шакиров — второй на посту, он сменил своего предшественника — Болата Байкадамова — в 2007 году.

Любой институт омбудсмена должен соответствовать набору принципов, называемых Парижскими. Они требуют, чтобы Омбудсмен был независим от исполнительной власти, обладал достаточным штатом и ресурсами, имел достаточный иммунитет от преследования, избирался парламентом, имел представленность в регионах, также его рекомендации должны носить достаточный для исполнения правовой характер.

Полное соответствие Парижским принципам называют «Статус А», неполное (когда какие-то из необходимых стандартов соблюдены) — статус В, статус С обозначает полное несоответствие. Казахстанский омбудсмен обладает статусом В с 2012 года.

Почему омбудсмен не полностью соответствует Парижским принципам? Если пройтись по принципам, то наш омбудсмен соответствует каждому из них «немножко».

Например, омбудсмен одобряется Сенатом (это правило введено в 2007 году), но кандидатуры для этого определяются Президентом. У омбудсмена есть штат, но он включает в себя около 15 человек, включая административный персонал, а региональных представительств у него нет и вовсе. Постоянный бюджет у него тоже есть, но он находится под контролем Правительства. Рекомендации он выносит, но рычагов по их исполнению нет.

Другой важной проблемой является то, что в Казахстане учреждение омбудсмена традиционно сторонится работать в сфере гражданских и политических прав и связанных «острых» сферах, включая свободу слова, свободу собраний, свободу ассоциации, прав меньшинств, защиту правозащитников. С другой стороны, его офис достаточно активно работает в таких сферах, как социальные и экономические права, включая право на труд, достаточное жилье, здравоохранение, права детей, предупреждение пыток — то, что традиционно в Казахстане считается сравнительно «неполитизированным».

Интересно посмотреть на тех, кто занимал пост омбудсмена ранее. Болат Байкадамов было учёным, доктором философских наук; он занял этот пост в сравнительно вегетарианский период истории, когда намного больше казахстанцев верило в теорию малых дел, согласно которой маленькие шажочки хороших людей изменят тогда ещё молодую авторитарную систему в нечто более демократичное. Соответственно и Болат Кенжекешевич работал, что называется, с огоньком: сам читал поступавшие от граждан жалобы, сам писал ежегодные отчеты, которые, кстати, были по несколько сотен страниц. А в 2007 году президент не продлил его полномочия. Что показательно, в том же году была демонтирована старая мажоритарная система выборов в Мажилис (которая кое-как приводила оппозиционных политиков в парламент) и заменена на пропорциональную, которую мы имеем до сих, — где избиратель голосует за партию, которая уже после выборов сама выбирает, кого хочет видеть в качестве депутатов.

В 2007 году Уполномоченным был назначен Аскар Шакиров. Разница была большой. В отличие от предшественника, Аскар Оразалиевич был профессиональным чиновником, а не учёным — дипломатом, бывшим замминистра и послом, всю жизнь проработавшим на госслужбе. Ежегодные отчеты при нём похудели, что многие ставят, кстати, в заслугу. Зато казахстанский омбудсмен стал больше сотрудничать с международными структурами: вошел в состав глобального альянса омбудсменов и Азиатско-тихоокеанского форума.

Омбудсмен стал позиционировать себя лицом «вне политики», что на практике значило концентрацию на темах вне гражданских и политических прав — люди с инвалидностью, дети, социалка, жилье. Критики ставили ему это в вину, но защитники говорили, что это реальность казахстанских десятых годов, которая, кроме всего прочего, ознаменовалась первым в независимой истории страны однопартийным парламентом и Законом о Лидере Нации. Зато в 2012 Шакирова переназначили, а потом ещё раз — в 2017. Что интересно, 12-летнее пребывание Аскара Шакирова на посту омбудсмена — вероятно, второе по длительности пребывание вообще кого бы то ни было на политическом посту в Казахстане после Сами-знаете-кого. Многие также считают, что при Аскаре Оразалиевиче статус занимаемой им должности в глазах чиновников вырос.

Когда в августе должность оказалась вакантной, было крайне маловероятно, что ему на смену придёт правозащитник со стажем или активист а-ля Аружан Саин. Всё-таки омбудсмен отличается от детского омбудсмена кардинально. Детский омбудсмен, по сути, общественная нагрузка с практически нулевым аппаратным весом, без зарплаты и штата. «Взрослый» омбудсмен — это всё-таки политическая должность со служебной машиной, зарплатой, штатом помощников и каким-никаким правом направлять рекомендации должностным лицам и всякими другими возможностями, которые не хотелось бы давать не в те руки.

После 12-летнего пребывания на этом месте предыдущего омбудсмена было очевидно, что государству удобнее иметь профессионального госслужащего на этой позиции. Тем более, раз эта работа связана с международным направлением (и государство воспринимает должность омбудсмена как некую дань внешнему имиджу, нежели инструмент улучшать ситуацию с правами человека внутри страны), весьма велика вероятность прихода человека с чем-то вроде международного опыта. С другой стороны, не стоит этот аппаратный вес и переоценивать: бюджеты и штат небольшой, а в регионах контролировать некого.

Это приводит нас к Эльвире Азимовой. Эльвира Абильхасимовна — человек широко известный в профессиональных кругах. Редкий технократ, она прошла путь внутри министерства юстиции с низов до вице-министра благодаря трудолюбию и уму и была известна как один из редких чиновников её уровня, о которых представители гражданского общества отзывались положительно. Что важно — она хороший юрист и многие годы курировала в Минюсте вопросы прав человека и международного права. В этом смысле её назначение в профессиональной среде — повод для оптимизма, хоть и сдержанного, хотя бы потому что боялись худшего.

Назначение Эльвиры Азимовой — неплохой знак. Отнюдь не оттепель, далеко не либерализация, конечно. Это также значит, что государство одновременно доверяет этот пост «проверенным» кадровым госслужащим, но, кажется, предпочло видеть на этом посту признанного профессионала в правах человека.

Конечно, будет излишним оптимизмом ожидать, что новый омбудсмен вдруг яро возьмётся за гражданские и политические права, порекомендует отменить закон о митингах и выпустить политзаключенных. Но от неё можно, что облегчение, не ожидать ни ультра-лояльности в виде милых попыток детально объяснить, что именно делать с двумя коровами, ни желания хайпануть, украв ребёнка из поезда в каком-нибудь южно-казахстанском городке. Уже хорошо. Занимать чрезмерно проправительственную позицию в вопросах прав человека она, возможно, не будет, но и на вилы за эти права вряд ли бросится.