Казахстанская госпрограмма и здравый смысл

Отечественные госпрограммы неизменно нацелены на решение самых животрепещущих вопросов — будь то обеспечение граждан доступным жильем или предпринимательскими навыками. Похожие задачи в разное время стояли (и до сих пор стоят) перед правительствами многих стран мира.

В рамках спецпроекта «Госутопия» мы изучили опыт некоторых стран и обнаружили случаи, когда зарубежные чиновники — использовав другой подход — немало преуспели в «проблемных» сферах. При этом мы сознательно избегали точности сравнений с точки зрения демографических, экономических и социальных показателей, будучи уверенными, что иногда нужных результатов можно добиться, просто немного изменив угол зрения.

Текст Маргарита Бочарова

Как Казахстан пытался обеспечить свою продовольственную безопасность, а Бразилии это удалось

До прошлого года в республике действовала госпрограмма развития агропромышленного комплекса стоимостью почти три триллиона тенге. Она стала уже десятым по счету программным документом, на основе которого у нас реализовывалась политика в сельском хозяйстве. Очередная попытка госстратегов едва ли оказалась удачной — за первые три года реализации, по данным Счетного комитета, не была решена ни одна системная проблема в АПК. Более того, аудиторы выяснили, что для отдельных обозначенных в документе проблем авторы попросту не предусмотрели путей решения через конкретные мероприятия и показатели.

Разработчики программы целились на то, что за пять лет в 2,5 раза вырастут два ключевых показателя отрасли — производительность труда и экспорт переработанной продукции. Методы для достижения желаемого выбрали традиционные: субсидирование, кредитование, предоставление льгот, изменение нормативно-правовой базы, обследование сельхозугодий, ремонт плотин и пр. Кроме этого, сельхозпроизводителям сулили «реализацией научно-технических программ», однако в Счетном комитете так и не смогли найти пользу от таких мер: «Внедряемые инновационные технологии на предприятиях не обеспечивают объёмы производства сельхозпродукции и её переработки, превышающие объёмы личных подсобных хозяйств».

Счетный комитет обратил внимание и на то, как несправедливо власти распределяют субсидии в животноводстве: господдержкой, как оказалось, в основном пользуются крупные предприятия (а на них приходится менее трети производимой продукции). Здесь уместно упомянуть о Бразилии — вероятно, единственной стране в мире, где правительство официально реализует одну политику в отношении небольших ферм, и другую — в отношении крупных хозяйств.

Исследователи выяснили: на производительность мелких и крупных игроков сельхозрынка в некоторых случаях по-разному влияют одни и те же факторы. Научные изыскания в области АПК, к слову, во многом и обеспечили Бразилии нынешний успех в сельском хозяйстве. Правительство использовало налоговые политики для субсидирования того, что у нас принято называть НИОКР. В результате объём частных инвестиций в связанные с сельским хозяйством исследования и технологии с середины 90-х к началу 2010-х в Бразилии вырос в восемь раз (вклад частников в сельхозразработки достиг аж 15 %).

Другим важнейшим шагом была реформа федеральной научной системы в сфере АПК. В 1973 году правительство сформировало из всех аграрных институтов новую — независимую — госкорпорацию. Эта структура получила возможность диверсифицировать источники своего финансирования и инициировать собственные политики в рамках государственно-частного партнёрства. Её деятельность оказалась столь успешной, что Бразилия из страны-получателя продовольственной помощи превратилась в крупнейшего аграрного экспортера в мире. Темпы роста производительности сельского хозяйства в этой стране с 70-х годов прошлого века не опускаются ниже 2 %. Казахстан держится в диапазоне 1-2 % по этому показателю.

В Казахстане не знают, как удержать цены на жилье. В Ирландии придумали способ (и даже госденег не понадобилось)

В 2017-2019 годах в Казахстане действовала очередная госпрограмма жилищного строительства. На этот раз ей дали громкое название — «Нұрлы жер» — и выделили почти 1,2 триллиона тенге из республиканского бюджета на реализацию. Её цель звучала лаконично и до боли знакомо: «повышение доступности жилья для населения». «Определяющими факторами доступности жилья для граждан определены цены на недвижимость и покупательская способность. Однако данные факторы не были предусмотрены ни в составе целевых индикаторов, ни показателей результатов», — заметили госаудиторы, проанализировав эффективность программы в 2020 году.

Основным целевым индикатором документа стали миллионы введенных в эксплуатацию квадратных метров жилья. Но они, как выяснилось, так и не смогли повернуть вспять тенденцию к росту количества нуждающихся в жилье из госфонда, подчеркнули в Счетном комитете. За три года реализации программы количество очередников выросло на 112,5 тысяч человек. Обеспеченность жильем не сильно увеличилась и в общенациональном разрезе — в 2017 году на одного казахстанца приходилось 21,4 квадратных метра жилья, к 2019-му этот показатель составил 22,2 квадратных метра. По стандартам ООН, на каждого гражданина должно приходиться 30 квадратных метров жилья.

В Казахстане в реализации программы среди прочих участвовали квазигосударственные компании и «Отбасы банк» (олицетворяет систему жилищных строительных сбережений, выдает ипотечные кредиты под 3,5 % при накоплении половины от стоимости жилья). В обоих случаях Счетный комитет зафиксировал неосвоение бюджетных средств. Интересно, что в некоторых европейских странах для долгосрочного финансирования жилищного строительства правительства учреждают специальные — внебюджетные — структуры. Именно такая, например, функционирует в Ирландии.

Ирландское агентство по финансированию жилищного строительства создали в 1982 году, им управляет государство. При этом агентство в основном черпает средства из Европейского инвестиционного банка и Банка развития Совета Европы, обходясь без госсубсидий. Оно выдает займы под самые низкие в стране проценты для строительства социального жилья и обеспечивает ипотекой под 3 % граждан с низкими доходами. Небольшую маржу агентство использует, чтобы покрыть собственные административные расходы. Стоит ли говорить, что деятельность этой ирландской госструктуры полностью прозрачна?

Как Казахстан решил раздавать бизнесу льготные кредиты, а Вьетнам занялся массированной пропагандой и преуспел

В конце 2018 года казахстанское правительство приняло постановление, которое предусматривало льготное кредитование предприятий на 600 миллиардов тенге. Этот документ фактически стал стержнем программы «Экономика простых вещей». Целью государственного начинания было намерение насытить внутренний рынок отечественными товарами народного потребления. Правительство выразило готовность через банки и фининституты субсидировать бизнесменам ставку вознаграждения и выдавать гарантии на займы. Кроме этого, финансирование программы вскоре решили увеличить до одного триллиона тенге.

В Счетном комитете — после изучения трёх лет действия программы — обнаружили, что четверть кредитов (читай 207,4 миллиарда тенге) отдали предпринимателям, чья деятельность никак не способствовала увеличению производства товаров народного потребления. Например, на льготных условиях в городе Туркестан построили гостиницу Rixos стоимостью семь миллиардов тенге. Также госаудиторы высчитали, что каждый тенге выделенных субсидий принёс прирост налогов лишь в размере 0,3 тенге. Эффективность реализации госпрограммы они оценили как «низкую».

Лишним доказательством этого стала динамика доли импорта в потреблении казахстанцами товаров ежедневного использования. В 2021-м году (по сравнению с 2018-м, когда программа ещё не реализовывалась) ввоз в страну продуктов питания и напитков увеличился на 3 %, текстиля, одежды и обуви — на 2 %, мебели — тоже на 2 %. За это время выросло лишь отечественное производство стройматериалов, но потребности рынка оно удовлетворяет пока только на 39 %. Во Вьетнаме местные компании — не в пример Казахстану — производят до 80-90 % товаров, выставляемых на полках супермаркетов.

Ещё 10 лет назад вьетнамские производители едва ли обеспечивали поставку половины продовольственных товаров в магазины страны. На ситуацию в социалистической республике, как ни удивительно, повлияла стартовавшая тогда же госкампания под говорящим названием — «Вьетнамцы предпочитают вьетнамские продукты». Её целевой аудиторией, судя по посылу, в первую очередь, стали рядовые граждане. Пропаганда рассказывала им (и вероятно, очень настойчиво) о патриотизме через покупку товаров местного производства. Свои усилия к воспитанию потребителей с прошлого года прикладывает даже министерство образования. Ведомству поручили интегрировать кампанию в программу обучения и проводить со студентами подходящие по форме и содержанию «образовательные активности».

Помимо стимулирования спроса партия прилагала усилия к проникновению вьетнамских товаров в сельскую местность, а четыре года назад запустила там подпрограмму под названием «Одна коммуна — один продукт». Начинание фактически преследует две цели: повысить узнаваемость локальной продукции на внутреннем (а дальше и на международном) рынке и гарантировать её высокое качество. Госорганы, таким образом, активно продвигают товар по своим каналам и раздают производителям звезды как символ качества, разрабатывая при необходимости подробный план повышения рейтинга.

Пока Казахстан пытается сделать из безработных бизнесменов, в Нидерландах граждан учат ориентироваться на рынке

В 2010 году в Казахстане была запущена государственная программа под названием «Дорожная карта бизнеса-2020». Спустя пять лет документ поставили на утрату и приняли новый. Эта версия прожила ещё меньше — всего три года. В 2018 году программу вновь перезапустили, а в 2019-м и вовсе приняли «Дорожную карту бизнеса-2025». В этом году обе карты действовать перестали, и теперь развивать предпринимательство на государственном уровне намерены в рамках национального проекта. Похожая путаница возникает и при попытках оценить эффективность мер поддержки отечественных бизнесменов.

Если оставить в стороне выдачу государственных грантов на развитие новых бизнес-идей и проанализировать нефинансовые рычаги помощи, картина совсем не вдохновляет. С 2015 по 2020 годы в рамках «Дорожной карты бизнеса» на обучение и сопровождение предпринимателей из бюджета потратили 17,4 миллиардов тенге. Определить, насколько результативными оказались эти средства, госаудиторы не смогли: отсутствовал соответствующий мониторинг и отчетности, отвечающей критериям и условиям госпрограммы.

Некоторые выводы о том, как в Казахстане работает система обучения основам предпринимательства, специалистам Счетного комитета удалось сделать после анализа проекта «Бастау-бизнес». Он осуществляется в рамках госпрограммы развития продуктивной занятости и массового предпринимательства «Еңбек». За 2017-2019 годы основам бизнеса обучили почти 106 тысяч человек, и лишь 24 % из них впоследствии открыли своё дело. А с 2020 года НПП «Атамекен» вовсе перестал отслеживать этот показатель, заменив его другим.

Важность информирования предпринимателей осознают и в самых развитых с точки зрения условий для бизнеса странах Европы. В Нидерландах, например, граждан не учат предпринимательским навыкам с нуля — им рассказывают о меняющихся предпочтениях потребителей. В 2015 году по инициативе министерства экономики совместно с участниками рынка была запущена программа Retail Agenda. В её рамках предприниматели узнают не только о тенденциях современного розничного рынка в стране, но и о государственных возможностях его поддержки.

Другая точечная инициатива нидерландского правительства направлена на более продуктивное сотрудничество с франчайзинговым сектором. Обе стороны разработали кодекс поведения и создали независимый комитет по разрешению споров. Эти меры должны предотвратить, к примеру, несправедливое распределение доходов между предпринимателем (франчайзи) и владельцем торговой марки (франчайзером).

В университетах Нидерландов предпринимательские инициативы студентов тоже охотно поддерживают — меняют свои программы, позволяя засчитывать решенные задачи из реальной жизни в качестве учебных кредитов, а учащихся последних курсов не лишают финансовой поддержки даже при наличии действующего бизнеса. В результате этих и других усилий почти 70 % нидерландцев с оптимизмом смотрят на возможность открыть собственное дело там, где живут, а Нидерланды входят в десятку самых конкурентоспособных экономик мира.

Как цифровизация в Казахстане безуспешно ускоряет экономические темпы, а в Израиле меняет правосознание граждан

С 2013 по 2018 годы в республике ударными темпами строили «информационный Казахстан», с 2017 по 2022 годы — «цифровой Казахстан». Цель последней государственной программы сформулирована так, что в Счетном комитете так и не смогли понять, что является основным ориентиром для достижения результата: «ускорение темпов развития экономики республики и улучшение качества жизни населения за счёт использования цифровых технологий». Более того, конкретику госаудиторы не обнаружили и при исследовании мероприятий госпрограммы — в 88 % случаев в качестве формы завершения была указана «отчетная информация».

В Счетном комитете заявили, что ряд системных проблем, изначально обозначенных в госпрограмме, спустя годы остался нерешенным. Среди них — повсеместный доступ к оптоволоконной инфраструктуре; появление новых секторов экономики, способных обеспечить 70 % роста ВВП и увеличение занятости; устранение дефицита IT-специалистов. Задача по формированию в стране «умных городов» тоже благополучно провалена. Промежуточный анализ реализации госпрограммы также показал, что документ — внезапно! — даже не предусматривает полный охват процессом цифровизации деятельности госорганов.

Учитывая вышесказанное, отметим, что с 2018 по 2021 годы на реализацию госпрограммы потратили почти 208 миллиардов тенге. Счетный комитет нашел «многочисленные расхождения в плановых и фактически освоенных суммах» и обратил внимание на «абстрагирование» министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности от мониторинга госпрограммы.

С 2015 года аналогичное ведомство функционирует и в Израиле — там оно тоже отвечает за реализацию национальной программы по строительству «цифрового государства». Однако если в Казахстане, в первую очередь, на «цифру» пытались перевести промышленность, сельское хозяйство, транспорт и энергетику, в Израиле сделали акцент на трансформации таких отраслей как образование, здравоохранение и социальная политика. Более того, израильскую программу разительно отличает от отечественной наличие целого раздела, посвященного правовой грамотности.

В правительстве Израиля справедливо считают, что при помощи цифровых технологий можно и нужно повышать правовую грамотность граждан и облегчать им возможность реализовать свои права. Например, несколько министерств создали онлайн-платформу для пожилых людей — зайдя туда и заполнив базовую анкету, гражданин, член его семьи или помощник получит исчерпывающую (и составленную под его характеристики) правовую информацию от всех уполномоченных ведомств. Кроме этого, цифровые технологии, как известно, способны эффективно устранять бюрократические и прочие барьеры. Так, в Израиле пытаются расширить возможности граждан по трудоустройству при помощи дистанционных центров занятости. Эти центры предоставляют жителям одного региона возможность беспрепятственно работать в другом, снабжая необходимыми профессиональными навыками и технологическими инструментами.

Сегодня девять из десяти израильтян — интернет-пользователи, у 78 % из них есть ноутбуки или стационарные компьютеры. Половина населения страны приобретает услуги или продукты онлайн, а электронное правительство Израиля входит в число мировых лидеров по уровню цифровизации госуслуг.

Программ много, исход один

Государственные программы Казахстана не столь безнадежны, как это может показаться — их разработчики учитывают международный опыт и традиционно даже описывают его в общих чертах. Не случайно и многие мероприятия, предлагаемые в качестве решения обозначенных проблем, совпадают с аналогичными мерами зарубежных правительств. Основные проблемы, как правило, возникают на стадии реализации поставленных задач — тут то и оказывается, что льготные кредиты выдают не тем, инновации не повышают производительность, а строительство жилья само по себе не делает его доступным.